辽宁省抚顺市人民政府


抚顺市人民政府令
　（第７０号）


　　《抚顺市城市居民最低生活保障实施细则》业经市政府第３２次常务会议通过，现予发布实施。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 市长　周银校
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二０００年八月二十八日
　　　　　　　　　 抚顺市城市居民最低生活保障实施细则

第一章　总则





　　第一条　根据《辽宁省城市居民最低生活保障实施办法》，结合我市实际，制定本细则。


　　第二条　凡户籍关系在我市，并在我市居住的非农业户口的城市居民，其共同生活的家庭成员，月人均收入低于我市城市居民最低生活保障标准的，适用本细则。


　　第三条　城市居民最低生活保障制度遵循保障城市居民最低生活的原则，坚持政府保障与社会互助相结合、鼓励劳动自救的方针。
　　城市居民最低生活保障工作实行属地管理。


　　第四条　市、县（区）民政部门是城市居民最低生活保障工作的主管部门，负责组织协调、政策指导、审批管理；财政部门负责保障资金的筹集、拨付、管理、监督；统计、物价、审计、社保、劳动、人事等部门在各自职责范围内负责城市居民最低生活保障的有关工作。
　　街道办事处（乡、镇政府）负责城市居民最低生活保障工作的具体实施和管理。
　　社区（居民）委员会（村民委员会）受管理审批机关（民政部门、街道办事处、乡、镇政府，下同）的委托，承担城市居民最低生活保障制度的日常管理、服务工作。


　　第五条　劳动、教育、卫生、城建、工商、税务等有关部门，应当对保障对象在就业、就学、就医、从事个体经营等方面给予必要的照顾和政策扶持。
　　鼓励社会力量开展社区服务、经常性捐赠、扶贫济困等社会互助活动。

第二章　保障对象和待遇





　　第六条　城市居民最低生活保障待遇分别按照下列规定享受：
　　（一）无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人的，按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受；
　　（二）有一定收入，但无劳动能力的，按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受；
　　（三）有劳动能力暂时无收入的，可以根据实际情况在一定时期内，享受最低生活保障待遇或者给予临时救济；有劳动能力且有一定收入，但家庭人均收入低于最低生活保障标准的，给予适当补助；临时救济和补助办法另行公布；
　　（四）龙凤矿附属集体企业的困难职工和家属的保障按《龙凤矿附属集体企业职工和家属最低生活保障待遇和临时困难救济办法》执行。


　　第七条　家庭实际生活水平高于城市居民最低生活保障标准的，或者有一定劳动能力并有就业条件无正当理由拒绝就业的，不享受城市居民最低生活保障待遇。
　　对财产被占用的孤儿、丧失劳动能力的病残人员和超过劳动年龄段的老年人，由财产占用人抚养或赡养。

第三章　家庭收入的计算和保障标准





　　第八条　家庭收入是指共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入，按照上３个月家庭平均月收入计算，具体包括：
　　（一）工资、薪金、奖金、津贴、补助等收入；
　　（二）养老金、基本生活费、失业保险金、赡养费、扶养费、抚养费及职工遗属生活费；
　　（三）利息、股息、红利、特许权使用费等收入；
　　（四）财产租赁和继承收入；
　　（五）自谋职业收入；
　　（六）其他应计入的家庭收入。


　　第九条　家庭收入的计算标准为：
　　（一）无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或抚养人的居民按无收入计算。
　　（二）有劳动能力的人员，男５０周岁以下女４５周岁以下暂按月收入１５６元计算，收入高于１５６元的按实际收入计算；男５１周岁以上女４６周岁以上暂按月收入１２０元计算，收入高于１２０元的按实际收入计算。有部分劳动能力的人员按７８元收入计算，无劳动能力的人员按实际收入计算。自谋职业的按月收入２００元计算，其中持照经营的按月收入２８０元计算，实际收入高于上述标准的按实际收入计算。
　　（三）退休人员收入按实际收入计算。
　　（四）在岗人员按实际收入计算，低于最低工资标准的按２８０元计算。
　　（五）持有市残联核发的《中国残疾人证》的残疾人按无收入计算，其中有营业执照、固定经营场所、稳定收入的，按１５６元计算收入，高于２８０元的按实际收入计算。
　　（六）赡养费、扶养费、抚养费，按照协议、裁决或判决的数额计算；没有协议、裁决或判决的，赡养费按照被赡养人子女家庭月人均收入减去城市居民最低生活保障标准后剩余部分的５０％，除以被赡养人数计算；扶养费、抚养费按照给付方收入的２５％计算，有多个被扶养人、被抚养人的，其给付额最高不超过其收入的５０％。
　　（七）优抚对象定期抚恤金、伤残金和临时救济不计入家庭收入。
　　（八）享受４０％定期救济的精简人员、公残下乡青年、宽释人员等特殊救济对象，不参加其家庭月人均收入计算，按保障标准差额补足。
　　（九）现役义务兵及１８周岁以上的高中、技校、大中专院校在校学生计算人口不计算收入。
　　（十）家庭成员中既有城市非农业户口又有农业户口，对农业户口计算人口，计算收入，不予保障。对农业户口中有劳动能力的，其收入按２００元计算，高于２００元的按实际收入计算。


　　第十条　我市城市居民最低生活保障标准市内四区（含抚顺经济开发区、胜利开发区）为家庭月人均１５６元，县政府所在地的镇为１３０元，其他乡镇为９１元。
　　以下人员按下列标准执行：
　　（一）与祖父母、外祖父母、兄弟姐妹等共同生活的无父母未成年人，每月按１５６元的保障标准予以保障；
　　（二）革命伤残军人、革命烈士家属、因公牺牲病故军人家属和复员军人享受城市居民最低生活保障的，其本人的保障标准可高于保障标准３０元；
　　（三）对一人户口的保障对象，其保障标准可高于市保障标准２０元。

第四章　申报、审批和发放程序





　　第十一条　城市居民最低生活保障待遇的申报和审批，按照下列规定执行：
　　（一）户主通过户籍所在地的社区（居民）委员会（村民委员会）向街道办事处（乡镇人民政府）提出书面申请，并出具有关证明材料，填写《城市居民最低生活保障金申请表》；
　　（二）社区（居民）委员会（村民委员会）受管理审批机关委托，对申请人的家庭经济状况和实际生活水平在个人自报的基础上，通过入户调查、邻里走访、信函索证等方式进行核实，对需进行劳动能力鉴定的人员，由市劳动局指定专门医院检查，并组织鉴定委员会鉴定，并提交居民代表评议，无异议的张榜公布三天，群众无意见后方可填写《城市居民最低生活保障金审批表》，上报街道办事处（乡镇政府）；
　　（三）街道办事处（乡镇政府）对《城市居民最低生活保障金审批表》进行初审，初审合格后再次张榜公布三天，群众无意见方可上报县（区）民政局审批；
　　（四）县（区）民政局对上报材料进行审查，对符合条件的予以批准，对不符合条件的，书面通知本人，并说明理由；
　　（五）社区（居民）委员会（村民委员会）对民政部门的批准结果张榜公布，对无异议的，代发市民政局统一印制的《城市居民最低生活保障金领取证》；对有异议的，由管理审批机关进行核实，情况属实的，予以纠正。
　　管理审批机关应当自接到申请人提出申请之日起３０日内办结审批手续。


　　第十二条　保障对象自批准之日起享受城市居民最低生活保障待遇；保障金由街道办事处（乡镇政府）按月发放。

第五章　保障资金的管理





　　第十三条　城市居民最低生活保障资金纳入财政预算，实行专户管理，专款专用，不得挪用，实行分级负担。


　　第十四条　民政部门应当按照财政部门的要求，编制下一年度城市居民最低生活保障金收支计划，经财政部门审核后纳入预算；财政部门应当按照批复的支出预算按月拨付，保证使用。


　　第十五条　民政部门应当按时向财政部门报送城市居民最低生活保障资金执行情况，并在年终编制决算，送财政部门审核。


　　第十六条　财政部门根据工作需要，安排城市居民最低生活保障工作经费，用于保障工作的调研、培训、核查、档案管理、计算机网络管理及基层工作人员补贴。

第六章　组织管理体系和监督





　　第十七条　建立和加强城市居民最低生活保障管理机构，充实必要的力量从事城市居民最低生活保障工作。街道办事处设立社会救助中心、社区（居民）委员会设立社会救助工作站，专门从事此项工作。


　　第十八条　城市居民最低生活保障工作实行保障对象、保障资金和保障标准三公开，接受社会监督。


　　第十九条　保障对象应当定期通过社区（居民）委员会向管理审批机关报告家庭收入情况。对保障对象实行动态管理，区民政局和街道办事处三个月审核一次，市民政局定期抽查，并根据保障对象家庭收入的变化情况，及时办理停发、减发或者增发城市居民最低生活保障待遇手续。


　　第二十条　审批机关应当建立、健全保障对象档案和计算机网络管理系统，使城镇居民最低生活保障管理工作向科学化、制度化、网络化方向发展。


　　第二十一条　民政部门、街道办事处和社区（居民）委员会要建立和完善保障金审批、发放的监督管理制度，社区（居民）委员会成立群众监督小组，对城市居民最低生活保障工作实行群众监督。


　　第二十二条　财政、审计部门依法监督城市居民最低生活保障资金的使用管理。

第七章　罚则





　　第二十三条　从事城市居民最低生活保障工作人员有下列行为之一的，由本单位或有关部门给予批评教育或依法给予行政处分；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任：
　　（一）对符合享受城市居民最低生活保障条件的家庭故意不签署同意意见的，或者对不符合享受城市居民最低生活保障条件的家庭故意签署同意意见的；
　　（二）玩忽职守、徇私舞弊，或者贪污、挪用、扣压、拖欠城市居民最低生活保障金的。


　　第二十四条　保障对象有下列行为之一的，由县级民政部门给予批评教育或者警告，追回其冒领的保障金，情节恶劣的，处冒领金额１倍以上３倍以下罚款：
　　（一）采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取享受城市居民最低生活保障金的；
　　（二）在享受城市居民最低生活保障待遇期间家庭收入有好转，不按规定告知，继续享受城市居民最低生活保障的。


　　第二十五条　对在调查核实保障对象收入情况时出具虚假证明的单位或个人，由有关部门或所在单位给予严肃处理。


　　第二十六条　辱骂、殴打城市居民最低生活保障工作人员、扰乱办公秩序或者拒绝、阻碍国家机关工作人员依法执行公务，构成治安处罚的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》规定处罚；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。


　　第二十七条　城市居民对县级人民政府民政部门作出的不批准享受城市居民最低生活保障或者减发、停发城市居民最低生活保障金的决定或者给予的行政处罚不服的，可以依法申请行政复议；对复议决定仍不服的，可以依法提起行政诉讼。

第八章　附则




　　第二十八条　各县人民政府可根据本细则，制定本县的实施细则。


　　第二十九条　本细则自２０００年８月１日起施行。抚政发〔１９９８〕２５号《关于实施城市居民最低生活保障制度的通知》、抚民发〔１９９９〕３９号《抚顺市提高城市居民最低生活保障水平工作实施办法》同时废止。
　　　　　　　　　　　　法院审判权运行机制改革研究
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　－－论法官独立审判权

　　作者：新疆生产建设兵团第一师中级人民法院助理审判员康常荣

　　内容提要:人民法院审判组织包括审判委员会、合议庭和独任审判员。而上述审判组织的组成人员都隶属于行使审判管理权的立案庭、审判庭、执行庭以及设立这些机构的法院本身。根据我国法院的制度现状，裁判文书的生成在经过合议庭评议后，还要经过庭长审核、院长审核，有的还要经过复议、审判委员会讨论，多次轮回之后，才实现凤凰涅盘。在此过程中，过度强调法院这一司法机构本身的司法独立性，忽视和削弱了合议庭和独任审判员这一审判组织的独立性。然而纵使如此，案件仍难免上诉、发回、改判和再审。民事和行政诉讼活动缺乏检察院的有效监督。如何恰当配置审判权，如何合理确定各主体在审判活动中的地位和作用，如何有效发挥检察院的监督作用，建立符合审判客观规律、现实条件和时代要求的审判权运行机制，是我国法院改革与发展的重大任务。
关键词: 审判主体；审判权运行；机制改革
一、审判权运行中存在的问题
（一）审判主体的多样性和层级性
审判主体直接关系裁判文书的生成，是审判权运行的核心。我国法院审判组织包括审判委员会、合议庭和独任审判员。而上述审判组织的组成人员都隶属于行使审判管理权的立案庭、审判庭、执行庭以及设立这些机构的法院本身。根据我国法院的制度现状，裁判文书的生成在经过合议庭评议后，还要经过庭长审核、院长审核，有的还要经过复议、审判委员会讨论，多次轮回之后，才实现凤凰涅盘。在此过程中，过度强调法院整体的司法独立性，忽视和削弱了合议庭和独任审判员这一审判组织的独立性。审判组织与审判机构未能形成有效运行和制约监督机制。主要表现在以下几点。
1.隐形审判主体的存在
关于裁判文书的生成方式，国外法院比较一致的做法是，独任审判员或合议庭所形成的裁判意见，不受其他主体的评价。而我国裁判文书生成方式决定了我国审判权力运行与其他国家存在重大差异。根据我国现行的司法解释及相关规定，除了独任审判员和合议庭外，审判委员会做为决定裁判结果的最高机构，也属于法律规定的审判主体。另外，由于院长、庭长有权力签发裁判文书，有权发表建议、要求复议，提交审判委员会讨论，对案件的实体裁判产生不同程度的影响，在一定程度上成为审判活动的隐性主体或称为幕后主体，形成了“审的人不判、判的人不审”的现象。
2.按照公务员序列管理法官队伍的不良影响
我国的法官队伍被纳入公务员序列，实行公务员管理体制，法官具有法律职务和行政职务的双重身份，且行政职务的大小对法官政治前途和生活待遇的影响一直处于主导地位。法院内副庭长、庭长、审判委员会委员、副院长、院长之间构成类似于行政科层的金字塔设置，各层级具有明确的从属关系，这种从属关系的效应常常体现在案件的实体裁判过程之中。同一案件在同一审级内往往需要经历多个主体和层级的复合评价，才能形成最终的裁判意见[1]。由于行政级别带来的官本位思想和行政强权，领导权威大于法律权威，加之我国法院审判权运行初期的行政决策式和行政审批式的残余影响，有的院长、庭长未必按照规矩出牌，造成了我国审判运行一定程度上的乱象。
3.法律和制度规定的不合理性
一些权力运行规则都无一例外地设置了弹性条款或“兜底条款”，如规定“合议庭认为需要提请审委会讨论决定的其它案件，或“本院审委会确定的应当由审委会讨论决定的案件”。这就使得已经形成合议庭多数意见甚至一致意见的裁判仍有可能被提交审判委员会讨论决定。这些条款实际上瓦解了相关规则的限定意义，为各主体参与个案裁判留下自由空间。
正因为上述情况的存在，以人民法院名义所作出的裁判，在“说理部分”的表述，既可能是代表法院审理案件的独任审判员或合议庭，也可能是代表法院集体审判意志的审判委员会，还可能是代表个人意志的其他主体。这种审判权运行状态即损伤了独任审判员或合议庭的审判主体地位，也容易为徇私舞弊者利用。
（二）审判权未得到有效的监督
审判权的健康运行必须依赖于法院内部和外部的监督，法院内部的监督为内设审判监督庭，外部的监督包括党派监督、人大监督、检察监督、媒体舆论监督、公民个人监督等等。相比之下，法院内设监督机构的监督和检察监督无疑是专职也是最专业的监督方式。本文说谓审判权未得到有效的监督，主要指法院内部设立的审判监督庭作用发挥不足，和检察院对民事、行政案件的监督实践不够两个方面。
1.法院内部设立的审判监督庭作用发挥不足
有的基层法院由于法官资源短缺和编制不足而无法设立审判监督庭，有的法院虽然设立审判监督庭但与审判管理办公室“一套人马、两块牌子”，或兼领减刑假释业务而无瑕兼顾；有的由于资历不足查找不出案件实体处理上的错误，只局限于案件的程序问题和裁判文书上的文字错误、以及案卷装订上的不当之处；有的虽资历有余但怕得罪人而不愿意指出错误，亦或者只根据当事人的再审申请审查案件。鉴于本级法院内部法律监督的弊端，有必要借助外部的法律监督。
2.检察院对民事、行政案件的监督实践不够
虽然诉讼法规定检察院有权对民事和行政案件的诉讼活动实施监督，但根据法律规定，法院不通知检察院派员出庭，也没有向检察院抄送裁判文书的硬性规定。检察监督没有发挥出应有的作用。长期以来，检察院对这两类案件的诉讼活动启动抗诉程序只依靠当事人的申请。如果没有当事人向检察院申请抗诉，检察院根本无法获知某一民事或行政案件的裁判是否存在问题。这是导致全国由检察院抗诉的民事和行政案件数量极其有限的原因。
二、对法官独享裁判权正反面理论基础的剖析
对审判权运行存在问题，是利弊取舍的问题。思想认识上的不统一是出现上述问题的内在原因。是由合议庭或独任法官排他地独立享有审判权，还是继续奉行案件审批制、保持院长及审委会对裁判的最终决定权，还是以合议庭或独任法官独享审判权为原则、以审判委员会决定个别案件为补充？是主动邀请检察监督，还是被动接受？
（一）否认法官独享裁判权的理由
1.从我国宪法、法官法的规定来看，我国司法审判是以法院而非法官为主体或本位的
《中华人民共和国宪法》第一百二十六条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。有学者认为明确谁是审判主体是判断司法独立的前提。如果审判主体是法院，裁判行为是由法院机构整体完成的，那么对司法独立的评价就在于法院的审判权是否独立而不在于法官是否独立。
2.认为多审判主体是集中了人的智慧
院、庭长是较为优秀的法官，多审判主体有利于集中更广泛的智慧，更加审慎地解决法院所面临的复杂疑难问题,且院长、庭长干预的案件和审委会讨论决定的案件实际上不多见，并不影响合议庭或独任审判员作为审判主要力量这一格局。
3.现实需求和领导责任的唆使
在当前法官队伍特别是中西部法官队伍素质良莠不齐的现实情况下，由院长、庭长对裁判文书进行把关有一定的现实需求。另一方面，院长由人大选举产生，对人大负责，接受人大监督，也导致院长介入到具体审判过程，把控重大、疑难案件的裁判。
（二）肯定法官独享裁判权的理由
1.西方法治国家的普遍性实践
独任法官或合议庭在法院内部排他地独立享有裁判权是西方法治国家的普遍性实践。这一实践对于我国坚持依法治国、将法治作为治国理政基本方式的要求有借鉴意见。
2.法无明文规定
我国诉讼法中关于“审判组织”的规定中，只有合议庭和独任审判员，没有审判委员会，只规定了合议庭评议案件的规则，并没有将审判委员会对案件的最终裁决权写入诉讼法。相反，《中华人民共和国法院组织法》中对审判委员会的职责有明确的规定，“审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题”。请注意这里的用词是“讨论”而不是“决定”。在《中华人民共和国法官法》规定的法官义务当中，有以事实为根据、以法律为准绳，但没有必须服从审判委员会对案件处理的规定。
3.行政化决策的弊端和对法官主观能动性的挫伤
法院内部金字塔式的权力设置模式、官本位的思想使得院长、庭长容易基于领导地位强调领导权威，容易强化行政化决策方式，即“我是你的上级，你必须听我的”，忽略了用理论说服。如果法官不接受院长、庭长的意见，就可能被边缘化。院长、庭长和审委会主动介入案件的裁判，否定了法官的主观能动性，挫伤了法官积极性，甚至成为个别法官逃避审判职责的方法。有的法官逐渐产生了依赖心理，在对案件处理束手无策时，亦或担心被上级法院改判的可能性较大时，不考虑分析案情、深入研究，而是将案件的决策权直接交给院长、庭长和审委会。
4.制度设计缺陷
现行的裁判文书审核制度设计不符合少数服从多数的民主集中制原则。法官的审判权是平等的，没有上下级之分。基于法院上、下级之间及其内部之间在审判业务上的指导性质而非领导性质，法院审理案件中的民主集中制，应当仅限于少数服从多数，不存在下级服从上级。院长、庭长的意见属于个人意见，相对于合议庭形成的多数意见（有些还可能是一致意见）而言，更应当尊重多数意见。如果院长、庭长可以否定合议庭民主产生的意见，就成了下级服从上级，本身即不符合法院独特的民主集中制原则。而2002年最高法《关于人民法院合议庭工作的若干规定》第17条不仅规定院长、庭长对合议庭的评议结论有异议的可以建议复议，而且规定复议后仍有异议的，庭长可以将案件提请院长审核，院长可以交审判委员会讨论决定。这一规定实际上照搬了行政审批模式。
5.院长和庭长的观点未必正确，合议庭和独任审判员的观点未必错误，实践是检验真理的唯一标准
每个法官对事物的认识不尽相同，在案件处理上有时候是智者见智、仁者见仁。院长、庭长的意见，甚至是审判委员会的集体意见也不一定正确。甚至我们说，一审的裁决被二审改判，也并不意味着一审的裁判错误和二审的裁判正确，只是法律赋予二审法院的判决为终审判决的权力。审判委员会决定的案件被上诉、改判或者发回重审，二审终审的裁判经申诉成功后被上级法院指令再审的都不乏其数。安徽省高院再审董家玲诉某保险公司财产保险合同纠纷一案就是一个典型例证。这起案件在再审过程中，对某一法规的理解成为本案焦点。案子经审判委员会讨论形成多数意见，但仍然向最高人民法院提交了“（2008）皖民申字第440号”请示。然而最高人民法院作出“（2009）民立他字第42号”批复却是同意安徽省高级法院审判委员会的少数人意见。实践是检验真理的唯一标准。既然法律赋予了当事人的上诉权和申诉权，法院内设审判监督庭对案件审判质量实施专门监督，检察院也有对民事、行政案件的抗诉权。案件裁判结果是否有瑕疵，是否达到法律效果和社会效果的统一，只有经过实践即宣判以后才知道。如果有错误，自然可以通过二审的程序予以纠正。
6.对两种错误认识的批判
承认当前法官队伍特别是中西部法官队伍素质良莠不齐的现状，承认由院长、庭长对裁判文书进行把关有一定的积极意义，并不意味着可以喧宾夺主、越俎代庖，取代合议庭或独任审判员的意见。院长、庭长没有否定法官裁决意见的情形只不过是合议评的意见符合院长、庭长的意见，而不是赋予或尊重法官的独立裁判权。
三、对审判权运行机制改革的建议
（一）建立独立于公务员序列的法官队伍
尽快将法官从公务员队伍中分离出来，以法官等级作为法官级别高低的唯一标准。承认和崇尚法官的法律权威，降低和褪化法官的领导权威意识。法官享有“高人一等”的政治地位。改变法官任职条件高于行政人员而职务或等级晋升、政治、生活待遇等同于行政人员的现实状况。提高法官的政治待遇，避免因法官政治待遇低于行政管理人员而遭遇干扰。
（二）重塑审判职权的配置
重塑审判职权的配置就是重新确定各主体在审判活动中的地位与作用。笔者认为，一方面，应当承认院长、庭长在裁判过程有享有一定话语权；另一方面，又必须对院长、庭长、以及审判委员会的参与行为作出明确的限定，弱化院长、庭长、以及审判委员会的裁判主体地位，突出法官的裁判主体地位。从范围和方式对院长、庭长参与裁判加以限定。通过一系列制度建设，防止院长、庭长对审判员在审判业务上的指导地位向领导地位转变，避免把“审核”衍变为“审批”，“要求复议”衍变为“强制性变更”。