直视第四种权利
-----浅析新闻舆论监督的法律问题

指导老师：易继松
作者： 李 薇 张维璋

[摘要]本文经对新闻舆论监督现状的考察，分析了新闻舆论监督的法律依据，同时也提出了新闻法制建设中存在的问题，界定了新闻记者的权利，引发了对新闻舆论监督法治化的几点思考。
[关键词]新闻舆论监督 新闻记者的权利和义务 新闻侵权 新闻法
新闻的法治化建设
党的十六大报告指出，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，必须“加强对权力的制约和监督。建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”并明确提出要发挥舆论监督的作用。这一论述符合我国国情和全面建设小康社会的实际，符合人民的愿望，同时也为新闻舆论监督的法治化指明了方向。①
那么首先何为“新闻舆论监督”呢？
所谓舆论，即多数人的共同意见。所谓监督，我国《辞海》中的解释是“监察督促”，也就是说，监督包含两层意思：一是监察，二是督促，监察的目的是发现问题，督促的目的是解决问题。所以“新闻舆论监督”就是通过新闻媒介来揭示现实生活中存在的问题并促使其解决的一种舆论监督，就是社会各界通过广播、影视、报刊、杂志等大众传播媒介，发表自己的意见和看法，形成舆论，从而对国家、政党、社会团体、公职人员的公务行为以及社会上一切有悖于法律和道德的行为实行制约。
作为社会主义国家政治发展成果和政治生活状态的政治文明，其核心是社会主义的民主政治。充分发扬民主，保证人民真正享有管理国家和社会的权力，保证人民享有广泛的权利和自由，是社会主义民主政治的重要内容。扩大包括新闻舆论监督在内的公民的民主监督，是扩大公民有序政治参与的手段，也是依法治国基本方略的必然要求。可以说，新闻舆论监督是社会主义民主政治的重要内容，又是社会主义政治文明进步的重要标志。
在我国，新闻舆论监督是人民群众行使社会主义民主权利的有效形式，其主要监督方式有报道、评论、讨论、批评、发内参等，但其核心是公开报道和新闻批评。因为“舆论监督的实现需要两个环节：一是提供足够的舆论信息，即可以形成舆论的事实和情况，使人们对经济生活、政治生活及社会生活有充分的了解；二是在拥有信息的情况下，对各种政治、经济和社会现象及有关人进行理性的、坦率的评论。在信息日益丰富的情况下，舆论批评显得越来越重要，通过人们对普遍关心的问题进行论辩、辩驳乃至争论，即众多个体意见的充分互动，最终达到某种为一般人普遍赞同、且能在心理上产生共鸣的一致性意见，从而推动人类社会的进步。”②整个过程就是发现问题，分析问题，解决问题的过程。
作为社会上有多种监督，如党内监督、人大监督、司法监督、群众监督等中不可或缺、极具有战斗力的一种监督形式——新闻舆论监督以其特有的公开曝光的形式产生的作用和效果与其他的几种监督是不一样的，它具有很强的公众震慑力。然而，据统计，近几年来，我国因舆论监督引发的新闻官司已经超过1000起，新闻界的败诉率在30%，屡屡败诉，即使有的胜诉，也使自身精疲力竭。这种现象，说明新闻舆论承担着重大的法律责任，却没有得到切实的法律保障，也显出有些人在舆论监督的法律责任理解上存在着偏差。

一、 新闻舆论监督是法律赋予的权利
中共中央在1950年4月19日，专门作出《关于在报纸刊物上展开批评与自我批评的决定》，其中规定：“在一切公开的场合，在人民群众中，特别在报纸刊物上展开对于我们工作中的一切错误和缺点的开批评与自我批评。”1954年7月17日，中共中央在《关于改进报纸工作的决议》中再次强调：“报纸是党用来开展批评和自我批评的最尖锐的武器。”1987年，中共十三大正确分析了社会主义民主政治的历史趋势和内在要求，在我国历史上第一次提出“舆论监督”的新概念，并明确表示：“重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。”1989年11月25日，李瑞环同志在新闻工作研讨班上关于《坚持正面宣传为主的方针》的长篇讲话中指出：“新闻舆论的监督，实质上是人民的监督，是人民群众通过新闻工具对党和政府的工作及其工作人员进行的监督；是党和人民通过新闻工具对社会进行的监督，不应仅仅看成是新闻工作者个人或是新闻单位的监督。” 在社会主义市场经济的今天，党不仅依然将舆论监督作为社会主义监督机制的一个重要内容加以强调，而且中央领导也曾多次对新闻舆论监督给予充分的肯定和高度的评价。
其实，重视新闻批评不仅是执政党的一项方针政策，而且是我国公民的一项基本的宪法权利。
《中华人民共和国宪法》中，有4条涉及新闻：
第22条：“国家发展为人民服务为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业，出版社事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开发群众性的文化活动”；第35条：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”。该条文承认公民有言论自由的。但承认言论自由，与承认针对政府机构及其官员的批评性言论的自由，毕竟不是一回事。公民可能享有批评其他普通公民的言论自由，但是不一定享有批评政府机构及其官员的自由。在专制社会里，没有人享有批评政府机构及其官员的自由。除了谏官以及某些级别的官员可以在随时可能撤销的恩准之下批评最高统治者的不当行为之外，其他人是必须沉默的，或在忍无可忍之时诉诸于暴力的反抗。在我国君主专制时期，一般人批评朝廷及其命官构成“诽讪”、“谤讪”或“诽谤”等罪。在英国普通法历史上，批评政府及其官员曾被称为煽动性诽谤（seditious libel），也是一种犯罪，言论属实不是抗辩事由。 一个按民主原则安排制度的国家，是否承认公民享有揭露以及批评政府机构及其官员不当行为的言论自由？在法律规定上，多数国家只规定言论自由权，并未提及揭露和批评的自由。在这种情况下，这种自由可以从宪法解释中引申出来，在实践上则由司法机关在处理案件中发展而得。但是在历史上，由于多种原因的存在，从宪法承认言论自由发展到明确承认揭露及批评政府机构或政府官员的言论自由，这之间可能有一个过程。
第41条：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”即公民对于任何国家机关和国家工作人员都有提出批评和建议的权利。这一条规定即是我国公民享有揭露和批评政府机构和政府官员不当行为之言论自由的直接法律根据。它与宪法第三十五条有关言论自由的规定是特别规定与一般规定的关系。我国宪法在一般性地规定言论自由之外，又特别规定公民享有揭露和批评政府机构和政府官员不当行为的言论自由，足可说明我国宪法的真正民主性。所以我国不存在从宪法承认言论自由发展到明确承认揭露及批评政府机构或政府官员的言论自由，但是只是宪法具有不可诉性且又没有操作性很强的法律条文来保证宪法这一原则性条款的具体落实。90年代以来，我国社会各界对加强新闻媒体的舆论监督呼声日高，由新闻批评所引发的新闻侵权纠纷案件再度呈上升趋势（绝大多数为民事侵权诉讼）。为此，1993年8月最高人民法院颁布了《关于审理名誉权案件若干问题的解答》，以司法解释的方式对包括新闻批评与新闻侵权在内的有关名誉侵权问题的认定做出了一些具体规定。1998年7月，最高人民法院又在此基础上颁布了《关于审理名誉权案件若干问题的解释》，在总共11条中有4条直接涉及新闻批评。但这些司法解释不仅法律效力等级较低，而且极不全面，对新闻舆论批评的权利、义务和责任依然没有划出一条相对清晰的界限。为此，新闻界和法学界都有人一再呼吁尽快出台专门的新闻法。但是笔者认为，新闻立法虽然是种必然，但在理论界尚未就有关问题作出深入而充分的探讨并达成较为一致的共识之前，匆忙出台新闻法也是没有多大意义的。因为在这种情况下制定的新闻法，要么因背离民主宪政和新闻自由的内在要求而难以保障与规范新闻批评及其它新闻行为，要么因过于超前和空疏而不为人们所理解与接受，导致司空见惯的有法难依。当务之急还在于应开展全方位的、有深度的学理探讨和自由的学术争鸣。
如果说新闻舆论监督政党和行政在我国还没有切实可行的法律依据、因而实行起来颇为困难的话，那么在监督司法方面则要好得多。1998年4月15日，新上任的最高人民法院院长肖扬在全国法院系统教育整顿工作会议上提出，审判机关要把宪法规定的公开审判制度落到实处，自觉接受舆论监督。1998年6月10日，北京市第一中级人民法院率先宣布，从即日起，凡年满18周岁的公民可凭身份证自由旁听法院的审判。同时，新闻记者可以“以对法律自负其责”的态度如实报道公开审理的案件。国内记者凭该院核发的采访证可享受纪录的特权，但不能录音、摄像，也不能私自采访办案人员。1999年3月，最高人民法院正式颁布的《关于严格执行公开审判制度的若干规定》（法发[1999]3号）则更进了一步：依法公开审理的案件，除了精神病人、醉酒的人和未经人民法院批准的未成年人以外，公民、持有有效证件的外国人和无国籍人，均可旁听。经人民法院许可，新闻记者还可以记录、录音、录像、摄影、转播庭审实况。但外国记者的旁听须按照我国有关外事管理规定办理。应该说，这些都是值得充分肯定的。因为以公开报道和新闻批评为核心的新闻舆论监督，既有助于把宪法规定的人民的知情权、言论自由权等民主权利真正交给人民，又可以在一定程度上保证司法审判机构的公正性和司法活动的廉洁。这方面我国还处在探索和起步阶段，所遇到的困难和阻力也很大。

二、新闻法治中存在的问题
当代中国新闻传播事业发展异常迅猛，但是我国规范新闻传播活动的法律体系却跟不上现实的需要，急待完善。加强新闻法治的研究不仅是新闻传播事业的需要，也是社会主义民主与法制建设的迫切需要。
新闻舆论监督影响面广，反应最快，震动也大。许多久拖不决或处理不公的严重违法犯罪案件，一旦在新闻媒体中曝光，就能引起有关部门的重视，甚至全社会的关注，从而使问题能较快较好地解决。我国在监督司法方面做的很多，但新闻舆论监督是一柄双刃剑，其潜在的副作用也不容忽视。对此，我国法学界一些年轻的法学家一直比较冷静。
　 北京大学的朱苏力教授就曾指出：司法执法机关的活动还是应与社会舆论保持一种恰当的距离，不能过多地强调社会舆论对审判机关的司法活动的监督。笔者认为归纳起来，主要有以下几条理由：（1）社会舆论反映的结论或观点并不必然公正，历史上我们曾确信为正确的、公正的社会舆论事后看来也并非那么正确和公正。从统计学上看，“好人”和“坏人”在社会中的分布是均衡的，因此以新闻界为代表的舆论界也并不总是公正无私的。（2）法律是一门专门的知识，需要专门的技术，过多强调社会舆论的监督作用，在一定意义上是主张“外行领导内行”。（3）作为特定社会、特定历史时期的民意民心之表现的社会舆论倾向具有很大的不确定性和流动性，以这种不确定的、流动的东西作为审判机关活动的基础或准则，法律运行必然会表现出一种明显的波动；而相对说来，法律审判机构的专门化和职业化，法律知识的积累和对人生经验的积累，以及职业规则的要求，都使审判机构相对来说可能更冷静一些。（4）能引起社会舆论的案件常常涉及到的是政治性的、道德性的问题，对这些案件的政治性的、道德的评价，不应指导更不应替代法律的评价。如果过分强调社会舆论对司法机关活动的监督，更有可能是给具体的审判人员造成压力，结果将法律问题道德化、政治化，法律的运行变成隶属于政治和道德的活动。（6）现实生活中，如果涉及司法案件，舆论界大都是依据新闻报道的事实和历史社会背景，依据社会的道德意识以及实体法常识来评价法院的决定，并且往往是从判决的最终结果来进行评论。而司法判决所依据的必须是现行的法律，依据法律所认可的、本案的事实，不仅要考虑实体法，而且要考虑程序法，因此有些司法判决不可能令舆论界满意。③
由此可见，司法活动与新闻监督还是不能过于“亲密接触”，否则就会影响了司法活动的正常秩序。这就是新闻监督带来的副作用。
三、新闻记者的权利界定
那么在《新闻法》尚未出台之前，笔者认为新闻记者的权利有以下几项：
（1） 采访权是保障实现新闻媒体新闻职能的记者基本权利
记者作为新闻媒体的组成部分，其享有的权利首先是采访权。记者的采访权源于新闻媒体的新闻自由权。在新闻媒体，采制新闻、编辑新闻、发表新闻，都是新闻自由的权利内容。记者的采访权，就是实现新闻媒体这些新闻权利的基础。试想，如果记者没有采访权，新闻媒体的报道自由从何而来呢？
采访权，就是记者对具有新闻性的事件有权进行采访，制作新闻报道，交给自己的新闻媒体编辑、发表。在现在的新闻实践中，新闻报道有正面报道、反面报道的区别。在进行正面报道的时候，往往不会发生大的问题，但是在进行反面报道的时候，也就是进行舆论监督时，新闻媒体以及记者往往受到威胁、殴打、关押，甚至有生命的危险。然而，社会进步需要这样的新闻报道，需要记者和媒体揭露社会的阴暗面，这不仅仅是满足公众的知情权，更重要的是以新闻为武器，与丑恶的社会现象作战，以推动社会的进步。正因为如此，记者的采访权就时时受到侵害的威胁，充满挑战性和危险性。在战场上，记者冒着枪林弹雨，舍生忘死采写新闻，很多记者为此而贡献出自己的生命；在现实，面对危险和威胁，很多记者只身与恶势力或者腐败现象争斗，与违法行为争斗，受到打击、报复，甚至受到生命的威胁。他们这样做的目的，就是依法行使自己的采访权，实现公众的知情权，实现新闻媒体的职能。他们的行为是可歌可泣的，是值得尊敬的。 正是由于有众多的忠实于新闻职责的记者可歌可泣行为，才保证了新闻媒体在社会生活中，记录社会发展，报道时事新闻，进行新闻批评，推动社会进步。所有这些，如果没有新闻记者享有的采访权作为基础和保障，都会是一句空话，新闻媒体的职能无从实现。
（2）、新闻记者享有新闻报道权
公众知情权对于一个社会的健康发展而言意义重大。“知情权是公民实现民主权利的基础，也是保护自己多种权益不受侵害的有效手段。”（1）公众知情权是指公民享有的知悉政府工作情况和社会公共事务的政治权利。人们一般会将知情权简单地理解为"自由地知晓"的权利，即不受限制地自如地去获知自己想了解的信息。其实，这只是知情权所包含的一个方面的内容。知情权还包含的另一层含义是指公民有权要求信息的掌握者将有关信息公布出来的权利（法定不能公布者除外）。（2）如果这种要求得不到满足，公众知情权的享受就会受到限制。
??新闻报道权是指新闻媒体及记者自由地搜集新闻信息并将它们报道出来的权利，也是让受众享受"知晓"的权利。新闻记者通过报道新闻事实与意见、介绍社会光明与美好，抨击社会腐败与丑恶，达到传递信息，服务社会的目的。新闻报道权是新闻活动得以正常开展的基础。所以，新闻记者自由的新闻采访活动只要没有妨碍公民和政府其他合法权益，就不能受到限制，或者不能以“无可奉告”之类的外交辞令变相限制。
??在资讯十分发达的现代社会，受众要享受好公众知情权，就必须确保新闻采访权，因为新闻采访权在某种意义上已成了公众知情权得以享受的前提，一旦新闻采访权受到限制，公众知情权也就很难得到保障。同时，从经济快捷的角度看，保护新闻采访权同样显得意义重大。正如北京大学贺卫方教授所言：“由于每家媒体和每名记者的不同立场、兴趣爱好和知识背景，不同媒体对同一事件的报道完全可能有不同的方式，而公众对某一事件的全面和正确了解，恰好需要从各媒体的不同视角和不同侧面报道中获得。拍卖采访权，实际上就会造成渠道单一的局面，从而有害于公众的知情权。 ”④
（3） 新闻记者享有人身权利不受侵害的权利
每一个新闻记者都是人。人，在民法上称之为自然人，以与法人相区别。记者既然是自然人，是具有血肉之躯的自然人，拿就在民法上享有一切自然人所享有的人格权。 在我国，自然人是民法上最主要的民事主体，享有民事主体所享有的一切人格权。其中生命权、健康权和身体权是最基本的人格权，维护的是人作为主体存在的物质基础的人格，其他的，还享有名誉权、隐私权、肖像权、人身自由权等作为民事主体必须具有的精神性的人格。法律赋予自然人享有这些人格权，就是要保障其在法律地位上的基本人格，使其真正成为一个完整意义上的民事主体，真正作为一个“人”在社会上存在。
生命权、健康权和身体权，都是物质性的人格权，维护的是人作为民事主体存在的物质性人格。生命权，维护的是人的“活”的权利，是性命维持的权利，是生命安全的权利。健康权维护的是肌体、器官机能的完善性发挥，是这种完善性不受侵害的权利。身体权，则是维护身体组成部分的完整性的权利，表明自然人身体的实质完整和形式完整，不受非法侵害。生命权、健康权和身体权三者结合在一起，实现保护自然人作为民事主体存在的物质基础，其中任何一个权利受到侵害，人作为民事主体的物质存在就要受到损害，丧失部分人格，最严重者，直至丧失全部人格，使这个主体在法律上消灭。因此，法律通过一切手段，保护人的物质性人格权不受到非法侵害。任何侵害自然人生命权、健康权和身体权的行为，都要受到法律的制裁，以严格保护自然人的人格权利。
自然人还有一个很重要的精神性人格权，就是人身自由权。新闻记者作为一个自然人，也享有人身自由权，包括身体自由权和意志自由权。身体自由权是自己自由活动、自由行动的权利，意志自由权是自主思维、不受非法干预的权利。记者作为自然人，也享有这样的权利，而且具有更为重要的意义。作为记者，不仅享有依据身体自由权自由进行采访的权利，同时，也享有意志自由权，以自己的忠实义务，依据自己的意志判断，决定真实报道，不作虚伪报道。限制记者的人身自由，同样侵害的是记者的基本人格权，不仅是记者本人的人身自由受到损害，同时也使新闻媒体的新闻自由受到侵害。
新闻记者是人，是自然人，享有任何人都享有的人格权，其中就包括生命权、健康权、身体权，以及人身自由权。在新闻记者行使采访权，进行新闻采访的时候，他作为记者，其采访权受到保护，作为自然人，他的生命权、健康权和身体权也受到与其他民事主体一样的严密保护。任何侵害记者人格权的行为，都是民法制裁的对象。

三、 论监督与新闻侵权中大法律问题
在现代信息社会中，新闻机构已成为了人民日常生活专用不可缺少的一部分，它承担了传播新闻以实现公民的新闻自由的神圣使命。但是，由于各种主客观条件的限制，在新闻机构传播新闻的过程中，可能会给他人的合法权益和自由造成一定的损害。其中，对他人的民事权利的损害，也就是我们通常讲的新闻侵权。
　　新闻侵权行为又有以下特征：
首先，要求是一定的新闻媒介公开传播的新闻才能构成新闻侵权，它发生在传播新闻的过程中。非以新闻媒介为传播工具传播谣言或其他虚伪事实或他人隐私，即使后果严重需承担法律责任，也非新闻侵权。新闻侵权行为必须依附于在新闻传播媒体；
其次，新闻侵权必须使新闻报道在有不符合事实和法律禁止的内容，从而侵害他人名誉权和隐私权等权利?不符合事实的报道“是指捏造事实，散布谣言，或由于疏忽认定错误，扩大或缩小了事实范围，不当评论与描述，以及新闻图片报道不符合或超出了法律的界定。” “法律禁止的内容”是指法律中对侵害私人权利和社会公益的行为予以禁止的规定。另外，新闻侵权还必须给特定主体造成损害，“不涉及具体个人，则不构成新闻侵权。”
最后，新闻侵权的主体是新闻机构，只有新闻机构事实的对公民名誉权等权利的侵害才是新闻侵权
最高人民法院


最高人民法院关于印发《二〇一〇年人民法院工作要点》的通知

法发〔2010〕1号


各省、自治区、直辖市高级人民法院，解放军军事法院，新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院：

现将最高人民法院制定的《二〇一〇年人民法院工作要点》印发给你们，请结合各地的实际情况，认真贯彻落实。执行中有何问题，请及时报告我院。


　

　　　　　　　　　　　　　　　 二○一○年一月四日



二○一○年人民法院工作要点



2010年是实施“十一五”规划的最后一年，改革发展稳定的任务十分繁重。人民法院工作的总体要求是：认真贯彻党的十七大和十七届四中全会精神，认真贯彻中央经济工作会议和全国政法工作电视电话会议精神，始终坚持“三个至上”工作指导思想和“为大局服务，为人民司法”工作主题，深入开展“人民法官为人民”主题实践活动，紧紧围绕“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作，抓好执法办案第一要务，大力加强自身建设，继续深化司法改革，努力实现人民法院工作的新发展。经最高人民法院党组讨论，确定2010年人民法院工作要点如下：

一、坚持为大局服务、为人民司法，切实贯彻落实党中央重大战略部署

1、认真贯彻落实全国政法工作电视电话会议精神。深入学习领会全国政法工作电视电话会议精神特别是周永康同志的重要讲话，紧紧抓住影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，将其纳入人民法院工作整体部署，纳入执法办案、法院改革、队伍建设等各项工作之中，纳入各级法院领导班子和领导干部绩效考核范围，认真研究提出工作规划和实施意见，分解落实各项任务，确保三项重点工作扎实有效推进。

2、妥善审理与保持经济平稳较快发展有关的各类案件。根据中央经济工作会议提出的六项任务，大力加强民商事审判工作，依法妥善审理在调结构、扩内需中发生的各类合同纠纷、融资纠纷、公司清算、企业破产、股权纠纷、税收征管、基本公共服务等案件；按照《国家知识产权战略纲要》的要求，完善知识产权审判体制和工作机制，依法妥善审理知识产权案件；加强涉外商事、海事海商审判工作，为推动出口稳定增长、健全开放型经济体系提供司法服务。

3、认真审理好涉及民生的各类案件。针对当前群众反映比较集中的问题，依法妥善审理民间借贷、损害赔偿以及教育、医疗、住房、社会保障、环境保护、食品药品安全、征地拆迁、劳动争议以及涉农等方面的案件；加强行政审判、国家赔偿工作，有效保障人民群众的合法权益，努力提高司法监督水平，积极推动完善行政管理和社会管理；针对当前易发多发的案件类型，及时研究制定司法应对措施；针对经济社会发展中出现的各类突出矛盾和群体性纠纷，紧紧依靠党委领导，积极争取政府和社会各方面支持，依法妥善予以解决。

4、落实好各项便民利民措施。加强立案信访窗口建设，努力实现“制度健全、功能完善、设施齐备、服务到位”的目标；健全首问负责、服务承诺、办案公开、文明接待等制度；完善民事、行政诉讼简易程序；完善远程立案、巡回审判、预约办案、繁简分流等工作举措，加大对弱势群体的司法救助力度。

5、落实宽严相济的刑事政策。把握好宽严的重点和幅度，完善有关犯罪的定罪量刑标准，推进量刑规范化工作。依法严厉打击危害国家安全、扰乱社会治安、侵害群众利益、破坏市场秩序以及贪污贿赂等刑事犯罪活动，加大打黑除恶力度；对具有法定从轻、减轻处罚情节的，依法从宽处理。加强刑事被害人救助、轻微刑事案件和解工作，减少社会对抗，促进社会和谐。完善刑事证据制度，规范死刑复核程序。

6、贯彻“调解优先、调判结合”原则。在案结事了上下功夫，将调解工作贯穿于立案、审判、执行、申诉、信访等各个环节，拓展调解领域，规范司法调解程序，注重调解质量，提高调解效率，努力从根本上化解矛盾。

7、完善诉讼与非诉相衔接的纠纷解决机制。完善诉讼程序与仲裁、行政调解、人民调解等非诉纠纷解决方式的协调配合，主动加强与有关部门的协作，积极推动诉调对接机制的完善与发展。积极参与社会治安综合治理和平安创建活动。

二、坚持抓好队伍建设，切实提高队伍素质

8、深化“人民法官为人民”主题实践活动。继续把“人民法官为人民”主题实践活动作为全面加强人民法院队伍建设、推动人民法院科学发展的重要载体，紧密结合审判执行工作和队伍建设实际，以推进公正廉洁司法为重点，以提高司法能力、转变司法作风为目标，着力解决群众反映强烈的突出问题，进一步提高司法公信力。

9、深化思想政治建设。按照建设学习型党组织、学习型法院的要求，增强自觉，健全制度，改进学风，做到真学、真懂、真信、真用。组织党员、法官深刻学习领会马克思主义基本理论和中国特色社会主义理论，推进马克思主义法律思想的中国化、时代化、大众化；深刻学习领会社会主义法治理念，自觉抵制各种错误思潮影响，确保执法办案、司法改革等工作健康发展。积极推进审判理论研究，加强组织领导，重点研究人民法院工作中的难点和重点问题；建立必要的激励机制，加强审判理论研究人才队伍的培养与建设。

10、深化人民法院党的建设。始终把法院工作置于党的绝对领导之下，坚持党要管党、从严治党，把支部建在庭上，健全组织生活制度，强化党员的党性观念和党员意识，把最艰巨的任务、最难处理的问题交给党员干警去完成。及时总结各地创造的新鲜经验，大力推进党建工作科学化。认真落实党建工作责任制，完善党建工作考核评价体系，把党中央关于党的建设的各项部署抓到基层、落到实处。

11、深化司法廉政建设。充分运用正反两方面典型和各种行之有效的方式，坚持不懈地抓好示范教育和警示教育。认真总结近年来反腐败斗争的实践经验，针对容易滋生腐败的重点岗位和环节，进一步健全对权力行使进行监督制约的机制，完善违纪违法责任追究制度。大力推行廉政监察员和司法巡查制度，加强对审判权、执行权的直接、实时监督。建立完善法官违纪违法网络举报信件处理体系，完善举报查处机制，以查处“关系案、人情案、金钱案”为重点，坚定不移地落实“五个严禁”。

12、深化司法作风建设。针对去年司法作风大检查发现的问题，进一步规范司法行为，严格司法程序，加强司法监督。进一步增强法官的群众观念，切实解决“权从何来、为谁司法、靠谁司法”的问题，增强对人民群众的感情。健全联系群众制度，真心听取人民群众的意见。讲究司法礼仪，改善服务态度，弘扬司法文明。发挥上级机关和各级领导干部的示范作用，以实际行动带领广大法官转变司法作风。

13、深化法院文化建设。深刻学习领会社会主义核心价值体系，加强法官职业道德建设，牢固树立公正、廉洁、为民的司法核心价值观。始终坚持典型引路，注重发现、培养和树立先进典型，充分发挥先进典型在人民法院文化建设中的示范、引导和辐射作用。大力加强舆论宣传，树立和维护人民法院公正、廉洁、为民的良好形象。

三、坚持深化司法改革，切实加强体制机制保障

14、健全完善审判管理机制。最高人民法院要加强司法解释工作，及时出台贯彻执行法律的具体意见，指导各级法院细化审判、执行及信访等工作标准，规范司法行为和自由裁量权的行使，统一司法尺度。加强审判绩效考评工作，将工作绩效与评先评优、晋级晋职结合起来，形成以工作实绩选人用人的导向。健全案件质量评查制度、执法过错责任追究制度，完善上下级法院审判监督关系。建立健全科学的调解工作考评机制，将调解案件的自动履行率、申诉信访率纳入考评体系，将案结事了作为重要考核标准。强化执行工作考评，加大执行标的到位率、执行申诉率在执行考评中的权重，使考核指标全面反映执行工作水平。加强对审判、执行工作的动态分析，强化对审限内结案率的考核，建立健全收结案动态平衡机制，强化院长、庭长的管理职责，明确基层法院审监庭负责案件质量监督管理的职能。上级法院要加强对下级法院审判、执行工作的考核评价，科学设定考评指标，重点评价审判、执行工作效果，促进法院工作整体发展。

15、健全完善司法公开、司法民主机制。完善司法公开制度，依法公开立案、庭审、执行等各个环节的内容，并通过发布新闻、建立网站、设立开放日、司法解释公开征求意见、逐步实现裁判文书上网等措施，做到阳光司法、透明公开。完善人民陪审员制度，适当增加陪审员数量，保障陪审员参审权利，加强对陪审员的管理和培训。完善民意沟通机制，倡导法官进企业、进农村、进学校、进社区，广泛听取社会各界、专家学者、律师、基层群众意见；注意收集网民意见，认真进行分析整理，及时制定落实整改措施；建立舆情研判分析机制以及与新闻媒体沟通机制，主动发布工作信息，回应社会关切。完善监督机制，在加强内部监督的同时，更加自觉接受人大监督、政协民主监督、检察机关法律监督和社会监督，促进司法公正。

16、健全完善执行工作机制。立足法院自身，提高审判质量，建立立案、审判、执行相互协调、相互衔接的工作机制，依法运用诉讼保全措施，强化立案前的风险提示，加大诉讼调解力度。大力加强执行工作规范化建设，进一步完善制度，加强监督，解决超标的查封、评估拍卖、暂缓执行、查封案外人财产等方面存在的问题；严格适用执行异议和复议制度，切实维护当事人的异议权、复议权等救济权利；完善执行案件流程管理制度，重点解决消极执行、拖延执行问题。探索建立执行快速反应、分权制约、财产调查与管理、执行规避处置、暴力抗法应对、委托评估拍卖、执行差错分析与责任追究、委托执行案件管理监督等制度。以完善执行联动机制为重点，进一步加强与有关部门的沟通协调，细化相关部门的具体职责，完善执行工作联席会议制度。充分发挥政治优势，巩固和完善党委领导、人大监督、政府支持、法院主办、各界配合的执行工作新格局。

17、健全完善涉诉信访工作机制。认真贯彻中办发22号文件精神，落实领导责任和办案人员责任，实行责任倒查制度，确保办案质量；落实依法纠错原则，对符合法定条件的案件及时进行再审；落实领导干部定期接访和上级法院带案下访、巡回接访等制度，引导信访下移，改变越级上访状况；研究制定信访案件终结规定，对合理诉求、实际困难确已解决的，按照有关规定予以终结；对确有困难需要继续帮扶的，要通过社会救济等措施使其基本生活得到保障。

四、坚持抓好基层基础建设，切实打牢法院工作基础

18、继续强化提高基层法官能力水平的各项措施。创新法官培训方式，着力提高法官化解社会矛盾、做群众工作的能力。大力推进法官教法官、岗位练兵等活动，发挥资深优秀法官的传帮带作用，总结推广审判执行工作中行之有效的方法。建立健全定期培训制度，使每个法官每年都能接受一定时间的培训。继续做好中级和基层法院院长培训工作。充分发挥国家法官学院各省（自治区、直辖市）分院的作用，从2010年开始对基层法院派出人民法庭庭长进行轮训并形成制度。加强少数民族地区双语法官的培养。继续推行法官逐级遴选、上下级法院法官双向挂职锻炼、法官到党政部门挂职学习、新进人员到信访窗口接受锻炼、培养奖励执法办案标兵等做法。

19、不断加强上级法院对下级法院的监督指导。上级法院要按照依法监督、审级独立、上下互动的原则，通过检查督办、下发审判指导文件、发布指导性案例、组织业务培训、召开业务研讨会等方式，加强对下级法院的监督指导。把握不同地区的实际情况，实行分类指导，防止“一刀切”。倾听基层干警意见，总结推广基层经验，增强指导的针对性与有效性。上级法院党组要加强与地方党委的沟通协商，积极提出下级法院领导班子配备的意见和建议，参与考察工作，严格把好任职资格关，配合地方党委做好干部交流工作，强化干部监督。加强法官职业化建设，推进法院工作人员的分类管理，建立健全激励机制。完善司法警察、书记员队伍管理机制。积极探索上级法院在司法警务、档案管理、行政装备、经费保障、信息化建设、司法鉴定管理等方面进行监督指导的方式方法、范围程序，理顺工作关系，完善工作机制。

20、着力解决基层的实际困难和问题。解决好经费保障问题，按照中央的要求，依靠地方党委的领导和政府的支持，落实应由地方财政支付的配套资金，确保办公办案需要；解决好部分法官不合理提前离岗问题，配合有关部门研究建立适应性更强的编制制度，缓解案多人少、法官断层的状况；解决好基层干警职级待遇，鼓励优秀干警扎根基层，干事创业；解决好少数民族地区人民法庭设置和工作机制，合理调整布局，充实人员力量，改善司法条件。加大对基层工作和基层法官的正面宣传力度，加强法官职业保障，对打击报复法官、暴力抗拒执行、扰乱法庭秩序的人员坚决依法处理，维护法律尊严。

21、着力推动各级法院的信息化建设。按照“科技强院”的要求，加强信息化基础设施建设，推动硬件和软件的升级完善，提高信息处理能力；加强局域网和广域网建设，充分利用网络开展公文办理、文件传输、信息发布、人事管理、后勤管理等工作，提高办事效率；加强信息技术在审判、执行、信访等工作中的应用，实现对各项工作的全面、动态和实时监控，推进远程视频提讯和开庭等工作，确保办案质量和效率；加强网络安全建设，保证信息传输和网络服务的真实性、可靠性。