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关于印发《河南省公务员日常登记管理实施办法》的通知

时间:2024-06-16 07:39:35 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9011
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关于印发《河南省公务员日常登记管理实施办法》的通知

中共河南省委组织部 河南省人事厅


关于印发《河南省公务员日常登记管理实施办法》的通知

豫人[2008]91号


各省辖市党委组织部、政府人事局,省直各有关单位干部(人事)部门:

现将《河南省公务员日常登记管理实施办法》印发给你们,请结合实际认真贯彻执行。执行中如有问题或建议,请及时报告省委组织部、省人事厅。



中共河南省委组织部 河南省人事厅

二00八年十一月二十四日



河南省公务员日常登记管理实施办法

第一条 为健全公务员日常登记制度,形成公务员动态管理机制,根据《中华人民共和国公务员法》、中共中央、国务院《公务员登记实施办法》和《河南省实施〈中华人民共和国公务员法〉方案》等有关规定,结合我省实际,制订本实施办法。

第二条 公务员日常登记必须在机关行政编制和空缺职位限额内,严格按照规定的条件和程序进行。符合公务员条件进入机关的工作人员,依法予以登记后方可确定为公务员身份。

第三条 各级机关对经考试录用、调任、选任、军队转业干部安置等方式或其他法定程序新进入机关的人员,及暂缓登记期满后符合登记条件的人员,应在机关行政编制和空缺职位限额内及时办理公务员登记手续。未经登记的,不得进行公务员工资确定。

本省内转任的公务员,由转任机关进行公务员登记数据变更和任职备案;机关和参照单位之间转任的,以及从省外转任调入的,应当办理登记手续。

因辞职、辞退、开除、退休、死亡等原因离开公务员队伍,或由机关调出到企业、事业单位任职的人员,不再具有公务员身份,所在机关应在一个月内报公务员主管部门注销备案。

第四条 公务员日常登记实行逐级负责,由各机关按照管理权限和程序,经领导成员集体讨论决定后,逐级上报。

第五条 公务员日常登记工作程序:

(一)所在机关在编制限额内,依据登记条件确定登记对象,经领导成员集体讨论决定后,填写《公务员登记表》、《河南省公务员登记备案表》,录入公务员信息数据,报审核机关;

(二)审核机关签署意见,报审批机关;

(三)审批机关签署意见,报省级公务员主管部门备案,并输入省公务员管理数据库。

(四)履行登记审批、备案手续后,《公务员登记表》装入公务员档案;

第六条 各级党委组织部门和政府人事部门按照职责分工和管理权限依法履行日常登记手续:各级党委组织部门负责中国共产党机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派和工商联机关公务员日常登记的审核、审批、备案、编号工作;各级政府人事部门负责行政机关(含乡镇、街道办事处机关)公务员日常登记的审核、审批、备案、编号工作,其中领导成员的公务员登记,按照干部管理权限经党委组织部门审核后,再按照规定的程序,由政府人事部门统一归口登记审核、备案、编号。

第七条 公务员日常登记审批需要报送的材料:

(一)公务员登记的请示(内容包括:机关行政编制数、机关公务员数、机关职位空缺情况、拟登记人员基本情况、进入方式等);

(二)调任、选任、军队转业干部安置、考试录用等方式进入机关的有关文件和依据;

(三)人事档案和公务员信息数据;

(四)《公务员登记表》一式三份、《河南省公务员登记备案表》、《公务员登记变动情况审批备案表》各一式两份。

第八条 公务员注销登记的,需提供辞职、辞退、开除、退休、调离、死亡等相应的证明材料。

第九条 各省辖市公务员主管部门应按规定将本辖区公务员日常登记审批情况向省公务员主管部门备案。省公务员主管部门每月最后5个工作日受理。备案的内容包括:登记备案请示、《公务员登记表》一式三份、《河南省公务员登记备案表》、《河南省公务员登记变动情况汇总表》(各一式两份)及公务员信息数据等。

第十条 各地各单位办理公务员日常登记业务时,要及时做好公务员信息数据库的更新和动态管理工作。每年6月20日至26日和11月20至26日,各省辖市公务员主管部门将所辖公务员数据变动情况汇总报省公务员主管部门。

第十一条 公务员实行一人一个编号管理,已在省内进行过登记的,转任到新单位后仍使用原编号;新登记人员一般不使用原退出人员用过的编号。

第十二条 各地各部门要加强对日常登记工作的督查指导,严肃登记工作纪律。对不按国家行政编制限额、职位空缺和规定条件、程序登记的,由公务员主管部门宣布无效,并责令按照规定予以纠正;对在登记过程中违反工作纪律、弄虚作假的,依法追究有关领导和相关人员的责任。

第十三条 参照公务员法管理单位人员的日常登记管理工作参照本办法执行。

第十四条 国家出台新规定后,本办法如与新规定有抵触的,从其新规定。

第十五条 本办法由省委组织部、省人事厅负责解释。

能动司法原理和方法研究

胡波


  内容提要:本文拟通过分析能动司法的原理,概括能动司法的方法和途径,以期丰富能动司法的内涵、扩展能动司法的外延,为能动司法的系统化和制度化作出些许贡献。本文认为:能动司法的现实诉求赋予其正当性,其法理依据赋予其合理性,其法律依据赋予其合法性;但凡能够在司法过程中发挥司法能动性,以及人民法院能够对公共管理等社会活动产生作用的行为和活动,均属于能动司法的范畴;能动司法除了综治维稳、联动速调、指导取证、积极调查、巡回审理、注重调解、促进执行和调解等常见的方法和途径外,还可以另辟蹊径,如提出法律(议)案、提请解释与审查、作出司法建议、依职权审查绝对无效合同和对民事违法行为给予民事制裁等;能动司法不仅在实体上有所作为,还可以在程序上大放异彩,不仅针对个案发挥功能,还可以通过审判活动的延伸影响其他上层建筑,进而修正政治活动、改变司法环境。(正文10596字,内容提要367字,注释696字。)

  “能动司法”是法律界现今热议的话题,由于相关理论研究尚未深入,司法实践尚不充分和法律规范零散不成体系,导致其原理不清、方法不明,现有观点皆语焉不详。本文拟通过分析能动司法的原理,概括能动司法的方法和途径,以期丰富能动司法的内涵、扩展能动司法的外延,为能动司法的系统化和制度化作出些许贡献。
  一、能动司法概述
  (一)能动司法的概念
  目前,“能动司法”一词,散见于我国各类媒体,但其概念皆模糊不清。我国法律实务界和理论界对“能动司法”的范畴也没有统一的认识,有“司法能动”、“发挥司法的能动性”和“司法能动主义”等各类主张。有人认为:能动司法就是发挥司法的主观能动性,积极主动地为党和国家工作大局服务,为经济社会发展服务。①笔者认为,该观点仅揭示了能动司法的哲学依据和概括的功能,并未揭示能动司法的措施、途径、依据和特征。能动司法的概念是:人民法院在司法过程中,坚持“三个至上”和司法公正,拓展审判服务领域,为党和国家工作大局服务、为人民司法,照顾当事人诉讼能力低弱等现状,融合能动司法诉求与法律限制的冲突,依法积极主动地运用提出法律案、作出司法建议、指导取证、巡回审理、调解和释明等方法,保护当事人的合法权益、预防和彻底解决矛盾纠纷、维护和促进社会和谐的司法理念、制度。
  广义的能动司法,是一个系统、庞杂的体系,在立法、司法和守法环节,但凡人民法院能够发挥能动性对各类社会活动施以影响、产生作用的行为和活动,皆在此列(详见本文“能动司法的原理”和“能动司法的主要方法、内容及制度”)。
  (二)能动司法的特征
  1.能动司法专指理论化、系统化和制度化的我国人民法院特有的审判及相关活动。
  我国特有的经济、政治、文化和社会条件,决定了能动司法在我国出现、形成和发展的必然性和独一性,而其他国家仅具有能动司法的个别或部分要素。我国各级人民法院在发挥司法的能动性方面进行了许多有益的尝试,但除了“巡回审理”和“调解结案”等已经初步理论化、系统化和制度化之外,其他方法和措施尚处于探索实践阶段。而且,仅在司法界形成一定共识,理论界尚持不同的看法和态度,甚至认为目前进行的某些司法改革有所倒退。②故能动司法的建立仍然需要理论的进一步深化、共识的进一步达成和制度的进一步建立、完善。
  笔者认为,能动司法不包括法院以外的司法机关的活动,因为检察机关和公安机关已经具有较多的能动性,许多工作均要求其主动出击:如反贪、立案监督、侦查监督、监所监督、治安巡查和侦查逮捕等。并且,在有的国家,检察机关行使的是行政权。
  2.能动司法是各种发挥司法能动性具体方法、措施和途径的总称。
发挥司法的能动性不应该只停留在理论和零星的实践中,能动司法最终应当体现为一种制度。一种司法理念必须具有明确可行的方法、措施和途径,才能通过实践和立法(广义)上升为一种司法制度。
  3.能动司法以保护当事人的合法权益、彻底解决矛盾纠纷、维护和促进社会和谐为目的(价值追求)。
  能动司法的目的(价值追求)可分为两个层次:第一层次是“保护当事人的合法权益、彻底解决矛盾纠纷”。如今,在能动司法的语境中,多数学者往往从大处着眼,强调“为大局服务、为人民司法”,很少提及为具体的当事人服务,这是一个值得重视的问题。保护当事人的合法权益、彻底解决矛盾纠纷是人民法院永恒的工作主题,虽然与能动地拓展审判服务领域本身并无本末之分,但仍然应当坚守;第二层次是“维护和促进社会和谐”。司法、行政和社会事业的发展都是以增进人民群众的最大福利为依归,最大福利则体现为社会和谐。
  4.能动司法必须坚持“三个至上”和司法公正,戒绝滥用司法权。
  因为能动司法强调参与和干预,所以可能出现滥用司法权的情形。司法权本身有自我克制的属性,有自我消极被动的因素。完全取消、忽略司法的消极性特征,采取没有限度的司法能动,也违反司法基本规律,有害于司法。③能动司法应当具有规范性、有序性,保持适度能动、适度干预、适度参与,④为此,必须受到宪法、法律和人民利益诉求的约束,追求司法公正,戒绝司法权滥用。
  5.能动司法是我国建设社会主义法治国家转型时期的必由之路。
  近年来,我国市场经济自由但仍需一定干预;社会转型在即但自我管理较弱;国家日益富裕但收入差距拉大;司法改革超前但群众法律知识匮乏,诉讼能力低弱……面对诸多矛盾,拒绝能动司法只会让司法疲于应对新形势下层出不穷的矛盾纠纷,过分强调被动司法的形式公正难免偏离当事人和社会期盼的实质公正。我国的法制建设虽然取得了一定成就,但广大人民群众对诸如“诉讼时效’等一些关乎其切身利益得丧变更的法律规范,不明或根本不知。在被动的司法面前,他们无法得到公力救济,心中的怨恨情绪往往从对方当事人转移到司法机关,甚至整个社会。怨恨的堆积又引发新的案件或群体性事件。司法机关通过能动司法,能够让当事人及相关群体切身感受到司法为其带来的应得利益,或者理解并接受司法机关积极努力后为其争取到的司法结果,才能满足他们日趋激烈的利益诉求。随着我国经济、政治体制改革的深入推进和社会事业的不断发展,以物质分配公平为主要内容的社会公平诉求将得到更多的满足,当事人之间、社会成员之间以及他们对国家、社会和司法机关的诉求将趋于缓和,表达诉求的方式将趋于理性。人民群众的法律意识、知识和诉讼能力也将逐渐提高,能动司法或被动司法也将具有新的内容和形式。总之,我国无论以何种司法理念主导司法改革的方向,最终目标都是要把我国建设成为社会主义法治国家,现阶段,能动司法是必由之路。
  (三)能动司法的渊源
  1.能动司法源于司法能动主义,是司法能动主义在司法过程中的具体运用和体现。
  20世纪50年代,在美国民权运动的政治和社会背景下,以克里斯托弗•沃尔夫为首席大法官的美国联邦最高法院陆续作出了大量保障公民基本权利的判决,这些判决所体现出来的司法理念被概括为司法能动主义(Judicial Activism),主要涉及司法审查(违宪审查)、宪法解释、法官自由裁量权等方面。其特征有二:其一,形式上,法官充分行使自由裁量权,自由、灵活地解释宪法和法律;其二,实质上,将自然法和抽象的公平、正义理念注入现行宪法和法律,对公民基本权利给予超越法律的救济。⑤在法官造法和实行判例法的国家,体现司法能动主义的司法制度已然完备,但皆限于实体法的具体运用领域,并没有突破程序上的司法被动主义。
  2.司法能动并非舶来品,对司法能动的尝试,我国早于美国,而且已有正反两个方面的经验。
  有学者认为,美国的司法能动始于20世纪50年代,在我国,直至2001年12月通过的最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》才从多角度肯定了法官在举证责任分配、证据的审查判断、非法证据的排除、证明标准等方面的自由裁量权,从一定程度上彰显了司法的能动性特征。⑥而笔者认为,发挥司法的能动性在我国早已有之:古有中华法系的“职权主义司法”,近有东方经验的“马锡武审判方式”……,虽然不是真正意义上的能动司法,但至少证明司法能动并非舶来品。
  在我国新民主主义和社会主义法制建设的过程中,人民法院发挥司法的能动性经历了以下几个阶段:一、土地革命至生产资料的社会主义改造完成时期,发挥司法能动性,改变民国时期繁琐的司法程序,打击反革命行为,巩固革命成果,促进新民主主义社会向社会主义社会转变;二、上世纪50年代后期至1978年,否定司法的作用,司法处于混乱状态,彻底抑制司法能动性;三、1979年至上世纪90年代初期,恢复社会主义司法制度,司法能动性得以较低程度地发挥;四、上世纪90年代中期至2008年,以“转变司法职能”为主要内容,探索对行政的监督,着重治理腐败,为建立市场经济和民主政治服务,强调和追求“司法独立”、“司法权威”和“司法被动”,忽视和抑制司法的主动性,司法的主动性仅体现为“最高人民法院行使司法解释权”⑦; 五、2009年至今,正确审视我国包括司法现状在内的国情,重新重视我国司法参与社会治理的必要性和重要性,将“发挥司法的能动性”升华为“能动司法”,其具体表现是:司法为民,深入基层和群众,送法上门,大量进行巡回审理,方便当事人诉讼;形成大调解格局,强调案结事了;主动清理执行积案,争取执行救助金和积极参与综治维稳工作等。司法功能的定位由“社会公平正义的最后屏障”转变为“为社会主义经济发展和政治改革保驾护航”。
  3.我国的能动司法包含司法能动主义的内容,但已经突破司法能动主义的范畴。
  长期以来,“司法的被动性”被认为是司法区别于行政的特征之一,因固守这一成见,但凡法治国家或拟建设法治的国家均以被动司法为宗旨设计和建立法律制度。能动地司法或发挥司法的能动性只是作为被动司法语境下的补充和辅助,其适用范围和途径较为狭窄,方法较为单一,比如:在美国,仅包括联邦最高法院的违宪审查制度和法官在个案中行使法律解释权;在我国,多认为主要体现为最高人民法院行使司法解释权。实际上,我国的能动司法早已突破司法能动主义的范畴,不仅有实体上的突破,还有程序上的独创。对此,本文前面已有论述,在此不再赘述。
  三、能动司法的原理
  能动司法具有正当性、合理性、合法性、科学性和可行性,是其存在的理由,本文从以下几个方面入手分析:
  (一)能动司法的现实诉求赋予其正当性
  在我国移植的法律和司法制度中,司法的内容主要是:被动地受理案件、审判案件和执行案件。与多数国家一样,司法的过程就是解决具体诉讼案件的过程,司法所能提供服务的领域和途径极为狭窄。新时期的中国司法,应当积极回应国家、社会和群众的需求,这些需求,既包括对司法的直接需求,即通过审理个案公平分配当事人的权利义务,更包括对司法的间接需求,即通过审判和相关司法活动影响其他上层建筑和反作用经济基础。为满足直接的司法需求,人民法院可以在现有方法和措施的基础上能动地有所作为,如:(参与)综治维稳,联动速调;指导取证,积极调查;巡回审理,注重调解等。为满足间接的司法需求,人民法院可以能动地拓展审判服务领域,主要包括:一、人民法院通过法律适用,在遵循法律解释规则的情况下,填补法律漏洞,细化、具体法律规定;二、人民法院通过行政审判,监督具体行政行为, 促进依法行政,参与社会治理,完成政治使命;第三、人民法院通过司法裁判,积极参与社会治理,引导公共政策的形成。⑧
  (二)能动司法的法理依据赋予其合理性
  我国的法律和司法制度,既有一部分是对法律传统的继承和发展,也有相当一部分移植于大陆法系和英美法系,诸如意思自治、行政处罚、行政诉讼等。这些移植来的法律和司法制度,对于改变我国公权力过度干预私权利、司法权与行政权混同、行政权监督和约束缺位等方面,起到了立竿见影的作用,得益于这些法律和制度使得司法以消极的、被动的、克制的特征从行政管理中分离出来。执法与司法分别以自己的方式在各自的领域发挥不同的作用,一度令饱受公权凌驾的公民切身感受到法律保护其权益的强大力量,从人人自危转变为人人为了福祉不懈奋斗,激发、解放了人民群众的主观能动性和创造性。从这一角度来看,司法的消极、被动和克制对我国改革开放的成功、各项事业成就的取得和人民生活的富裕起到了不容否定的作用。
  但是,司法的消极、被动和克制不是司法永恒的主要方面。有观点认为:从司法权本身的规律看,能动与被动是司法的一体两面,司法的被动性更多地只是对司法的某个阶段的程序要求,而不是对司法的整体价值判断。⑨笔者赞同并将其拓展为:
  司法体制的改革,必然包括对司法能动性和被动性的取舍,谁主谁辅,抑或不分主次,均取决于经济基础和政治方向,并以人民群众的普遍诉求(社会心理)为导向。在社会心理普遍接受经济秩序和政治秩序所安排的公平程度时,司法只须被动地提供居间裁判的服务就能基本满足人民群众对公平正义的诉求,法律秩序也在人民群众可以接受的范围之内,此时,被动司法无可厚非,能动司法可退居其次;相反,当社会心理普遍认为经济秩序和政治秩序所安排的公平程度不可接受时,人民群众将通过各种方式和途径寻求可以接受的公平正义,而通过司法的救助来寻求法律秩序意义上的公平正义,无疑是温和方式的首选。此时,如果司法仍然持被动态度,人民群众的诉求将得不到满足,将采取激烈、极端的救济放方式,如:上访、暴力的私力救济和群体性暴力等。
  以下事实可印证上述法理:2008年至2009年,我国的基尼系数已接近0.5,阶层之间,收入最高的20%群体的收入是收入最低的20%群体的收入的33倍;党和国家的多个重要文件均提及“人民的诉求”、“社会的转型”等隐含重大社会问题的概念;社会也出现了“瓮安”、“石首”、“孟连”等群体性事件,数量之多、规模之大、影响之广“前所未有”⑩,人民群众对一些诉讼案件的关注也空前热烈,甚至试图通过声援、舆论等方式左右或改变司法结果。对物质利益、社会利益分配不公的不满部分转化为对司法现状的不满:2008年,对人民法院工作报告投反对票的全国人大代表人数创历史新高。2008年,新任最高人民法院院长王胜俊同志在与珠海市中院法官座谈时指出:社会和人民群众的感觉是判决死刑的依据之一。许多法律界人士误认为,王胜俊同志要求人民法院根据人民的意愿审理和判决案件。究其本意,这一提法是指:司法应当尽力满足人民群众的诉求。能动司法已经呼之欲出。此后,人民法院系统内部在“学习和实践科学发展观”的过程中,进行了“三个至上”、“人民法官为人民”等主题学习和实践活动。这些活动是新时期人民法院解放思想的有效方法,卓有成效的是:全国各级人民法院在审判活动中发挥司法的能动性,掀起探索和实践能动司法的高潮,实施了巡回审理、送法上门、联动速调和清理执行积案等司法措施,百花争艳,百家齐鸣。能动司法虽然尚处于探索、实践阶段,但也取得了不菲的成绩,比如:2009年,各级法院执结新收案件244.6万件,标的额5760.1亿元,同比分别上升9.9%和9.5%;共清理2007年以前积累的执行案件347.9万件,执结各类积案340.7万件,执结标的额约3430亿元;⑪2009年,其他国家经济普遍衰退,而我国经济仍然以8%的速度增长,成为牵引世界走出经济危机的最强劲动力;有的国家因经济衰退引发社会骚乱和政治动荡,而我国依然稳定团结……。这些成就的取得,除了得益于国家综合的宏观调控外,能动司法也作出了一定贡献:人民法院不仅以传统的工作方法有力地维护了法律秩序、社会秩序和经济秩序,人民法官还深入企业和基层调研、服务,为许多企业走出困境提供力所能及的帮助,为保护劳动者的合法权益作出更多努力。
  另外,法律具有政治职能,司法不可能脱离政治,也具有政治职能。在我国,司法的政治职能也要求司法发挥能动性。具体见王胜俊同志在江苏法院调研并与人大代表、政协委员座谈时的讲话,⑫本文不再赘述。
  (三)能动司法的法律依据赋予其合法性
  我国以下法律规范和规范性文件赋予了能动司法的合法性:
  1.《中华人民共和国立法法》第十二条、第二十四条,《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第九条、第三十二条,授予最高人民法院向全国人民代表大会及其常务委员会提出法律案和其他议案的权力。
  2.《中华人民共和国立法法》第四十三条,授予最高人民法院向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求的权力。
  3.依据《中华人民共和国立法法》第九十条,最高人民法院在认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触时,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求。
  4.《中华人民共和国人民法院组织法》第三十三条,赋予最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题进行解释的职权。
  5.《中华人民共和国引渡法》第四十七条,授权各省、自治区、直辖市高级人民法院向最高人民法院提出引渡意见书。
  6.《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零三条和《中华人民共和国行政诉讼法》第六十五条,赋予各级人民法院在行使审判权的过程中发现行政机关或其他社会组织有违法行政、违法管理社会事业等公共管理问题时,向相应机关或单位作出司法建议的权力。
论质量技术监督行政处罚自由裁量权的程序控制

河南省质量技术监督局 李少波


[内容提要] 随着现代社会经济和科技的发展,政府组织和调整社会的功能和权限范围不断扩大,行政机关享有的自由裁量权也随之增加。不论哪个国家,行政自由裁量权都是存在的,只是范围和监督制约的方式不同而已。现代行政的特点是行政权力迅速扩张,行政权力扩张的表现是行政机关拥有巨大的自由裁量权,它的存在是提高行政效率之必需。但要实现行政法治,又必须对行政自由裁量权加以一定的控制。因此,深入研究行政自由裁量权以及对行政自由裁量权的控制办法,对促进行政法的发展及维护行政机关的权威和保护行政管理相对人的合法权益都具有一定的理论和实践价值。行政自由裁量权不仅是各国行政法学研究的艰深理论问题,而且也是行政主体在管理社会公共事务中必须解决的一个实际问题。而具体研究某一类行政行为中的自由裁量权将更有利于指导实践。行政处罚作为一种最严厉的制裁性行政行为,其自由裁量权若被滥用必将严重影响我国的法制建设。因此,本文对质量技术监督行政处罚自由裁量权加以深入探讨,按照遵循公平与效率的原则,研究如何运用程序来控制自由裁量权的行使,以期有利于质量技术监督部门正确、及时而有效地执法,切实保障行政相对人的合法权益。

[关键词] 质量技术监督 行政处罚 自由裁量 程序 控制
孟德斯鸠曾说过:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一种经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”英国著名历史学家阿克顿则把它概括为一个权力定律,既著名的“阿克顿定律”:“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。” 权力不受制约,必然会被滥用,滥用行政权力,必然会导致行政权力的腐败。古德诺曾指出,国家意志得不到执行,无异于一纸空文,执行非国家意志表达的行为准则是执行机构自己在行使表达权力。为了使行政机构有效服从表达机构,行政权力的行使有效的体现其所有者的意志,防止行政权力异化,必须对行政权力加以控制。《行政处罚法》、《行政复议法》实施以来,成效显著,在规范行政机关的行政处罚自由裁量权、促进依法行政方面发挥了重要作用。但是,随着现代行政职能的扩张,行政机关拥有了越来越多的自由裁量权,如何防止自由裁量权被滥用已成为行政法学研究的重要课题。
一、行政自由裁量权的存在及负效应
(一)行政自由裁量权的含义
行政自由裁量权是一个法理上的概念,是指行政主体在法律规定的范围和幅度内,基于法律规定的目的和宗旨,自主寻求判断事实与法律的最佳结合点,并据此作出或不作出具体行政行为的权力,它具有法定性、自主选择性、相对性等特点。从不同角度出发,可以对行政自由裁量权作出不同的分类:第一,在实施要件不确定的情况下,行政机关有是否作出一定行政行为的自由裁量权。第二,在行政行为的法律结果不确定的情况下,行政机关有选择行为方式、种类和幅度等的自由裁量权。第三,在行政行为程序不确定的情况下,行政机关有选择行政程序的自由裁量权。这种分类与我国现行诉讼法中审查理由的规定相衔接。便于对自由裁量权进行司法监督。
从历史上看,古代的行政自由裁量权主要存在于司法制度中,司法制度中的自由裁量主要是法官自由裁量,它有无限自由裁量与有限自由裁量之分。无限自由裁量,一指专制君主基于最高司法权所产生的任意裁量;二指在国家建立之初,法官在很多情况下进行的无法司法,这是由于法律尚不完备缘故。“无法”但还要司法,因此就赋予了法官以极大的任意性,这是一种无限制的司法,是无限自由裁量。所谓有限自由裁量,是指在肯定法官具有自由裁量权的前提下,对法官的自由裁量范围作出一定的限制,法官可以在规定的范围内行使有限的自由裁量权。在现代民主政治条件下,行政权与司法权分立。因此,自由裁量权在行政管理领域也广泛地存在。
行政自由裁量权的行使原则:
1、合法原则。合法原则是指行政主体自由裁量的行政行为只能在有关法律、法规的范围内进行。
2、正当合理原则。正当合理是指在依法行使自由裁量权的前提下,公务员的自由裁量行为还要遵循一套行政规范。
3、服务原则。在自由裁量中贯彻服务原则,就是要密切联系群众,倾听群众的意见和呼声,接受群众的监督,努力为人民服务。
4、维护国家安全、荣誉、利益原则。国家公务员作为国家权力的行使者,在自由裁量中有义务维护国家尊严,不允许任何人损害、诋毁国家荣誉,不得散布有损政府声誉的言论。
5、保护国家机密和工作秘密原则。保守国家机密是指在自由裁量中,公务员非经允许不得泄露有关党和国家安全、利益尚未公开或不得公开的政治、军事、外交、科技等重大事项的秘密。
6、公正廉洁、克己奉公原则。由于国家公务员的管理内容涉及到整个社会的方方面面,因而国家公务员在自由裁量中,绝对不能凭借手中的权力,受血缘亲疏、情感、情绪等情感因素的影响,在同等条件下,做出悬殊很大的处理和有意的偏向。
(二)行政自由裁量权存在的必要性
行政自由裁量权的存在是法律调整各种社会关系之需要。面对复杂的社会关系,法律法规不能概括完美,罗列穷尽,作出非常细致的规定。因此,从立法技术上看,有限的法律只能作出一些较原则的规定,作出可供选择的措施和上下活动的幅度,促使行政主体灵活机动的管理。行政自由裁量权是行政主体提高行政效率之必需的权限,它能使行政执法者审时度势地处理问题。可见,行政自由裁量权作为行政权力的重要组成部分,在现代行政管理中是必不可少的。
现代社会生活纷繁复杂,科学发展一日千里,这些都是自由裁量权存在的客观性社会基础。王名扬先生在《美国行政法》中把这种客观基础归纳为六个方面,颇具说服力:“第一,现代社会变迁迅速,立法机关很难预见未来的发展变化,只能授权行政机关根据具体情况作出具体决定;第二,现代社会极为复杂,行政机关必须根据具体情况作出具体决定,法律不能严格规定强求一致;第三,现代社会技术性高,议会缺乏能力制定专业性的法律,只能规定需要完成的任务或目的,由行政机关采取适当的执行方式;第四,现代行政范围大,国会无力制定行政活动所需要的全部法律,不得不扩大行政机关的决定权力;第五,现代行政开拓众多新的活动领域,无经验可以参考,行政机关必须作出试探性的决定,积累经验,不能受法律严格限制;第六,制定一个法律往往涉及不同的价值判断。从理论上说,价值判断应有立法机关决定,然而由于议员来自不同的党派,议员的观点和所代表的利益互相冲突,国会有时不能协调各种利益和综合各种观点,得出一个能为多数人接受的共同认识,为了避免这种困难,国会可能授权行政机关,根据公共利益和需要,采取必要的或适当的措施。”虽然王先生讲的是英美一些国家的情况,但它对我国研究自由裁量权的必要性有很大的启发性。
(三)行政处罚自由裁量权的作用及负效应
行政处罚自由裁量权与其它行政权一样,在其运行过程中,不可避免地产生两方面的作用。一方面是积极地推动作用,即行政处罚自由裁量权的运行起到了维护公共利益,维持公共秩序,提高行政效率,满足社会需要,实现国家权能的作用;另一方面是对行政相对人的权益可能造成侵害,从而对行政法治构成威胁。其集中表现是滥用行政处罚自由裁量权,在实践中具体表现形式为:一是不正确的目的。行政机关违背授权法的目的行使自由裁量权的违法。行政机关工作人员出于个人目的或小团体利益考虑,滥用行政处罚权;二是不相关的考虑。行政机关考虑不应考虑的因素或不考虑应该考虑的因素而行使自由裁量权的行为;三是违反客观性(排除主观性)。行政机关及其工作人员在行使自由裁量权时参与了不正当的主观因素;四是显失公正。具体行政处罚对相对人的权利义务所发生的影响明显不公平;五是违反法定程序。行政机关在行使自由裁量权作出处罚决定时,不按法定程序进行。
滥用行政处罚自由裁量权违背了法律授权的目的和意愿,干扰和破坏了法制秩序,带来的负面效应主要有:一是不利于社会秩序的稳定。因为行政主体滥用行政处罚自由裁量权,处理问题随意性很大,畸轻畸重,反复无常,不同情况相同对待,相同情况不同对待,引起群众怀疑、不信任,产生对立情绪,不配合行政主体的管理,行政违法行为增多,导致社会秩序的不稳定;二是助长特权思想,滋生腐败,影响党和政府的形象。当前腐败得不到有效遏制,在很大程度上与滥用行政处罚自由裁量权有关。
二、自由裁量权在质量技术监督行政处罚中的体现
自由裁量权在我国的质量技术监督行政处罚中显得尤为重要。这是因为:首先,质量技术监督违法行为涉及的内容广泛,情况复杂、变化迅速,法律、法规不可能对所有情况下的行政处罚都规定得明确具体,详尽无遗;其次,质量技术监督问题的专业性、时间性、地域性很强,法律、法规不应该对行政处罚作过于僵化的硬性规定;第三,我国目前的质量技术监督法制尚不够健全,有些内容不够完备,表现出一定的“概括性”和“模糊性”,有些法律、法规尚无具体的实施细则或实施办法。一言以蔽之,质量技术监督法律、法规应当授予质量技术监督部门在行政处罚中以必要的自由裁量权,使之能根据客观情势,权衡轻重,灵活运用,在法定范围内作出合法、合理的行政处罚,以达到依法行政,保护用户、消费者的合法权益,维护社会经济秩序目标的实现。根据我国质量技术监督法律、法规、规章的规定,在具体的质量技术监督行政处罚中,自由裁量权主要体现在以下四个方面:
(一)对事实要件认定的自由裁量
质量技术监督部门对当事人的行为性质和质量技术监督管理事项的性质认定酌情裁量。确认其行为是否违反质量技术监督管理秩序。并经过调查决定是否作出质量技术监督行政处罚。如《中华人民共和国产品质量法》第五十八条:“社会团体、社会中介机构对产品质量作出承诺、保证,而该产品又不符合其承诺、保证的质量要求,给消费者造成损失的,与产品的生产者、销售者承担连带责任。”
(二)判定情节轻重的自由裁量
所谓情节是指事物发生、发展的因果关系和演变过程。质量技术监督违法行为的情节可以分为主观和客观两个方面。主观方面包括目的、动机、心理状态和态度表现等,客观方面包括时空、对象、方式手段和危害后果等。在实施质量技术监督行政处罚时,必须认真考虑上述主观和客观两个方面的违法情节。
在质量技术监督法律中,有不少法条规定的是酌定情节。即在量罚时,需由质量技术监督部门酌定违法情节的范围、程度和轻重。法条中经常可见“根据不同情节、视情节严重、造成严重后果”等模糊语言来概括、规定,其本身没有明确的内涵和外延,又缺乏认定情节轻重的法定条件,具体理解和适用,只有听凭质量技术监督执法人员去判定。如《中华人民共和国产品质量法》第54条:“产品标识不符合本法第二十七条规定的,责令改正;有包装的产品标识不符合本法第二十七条第(四)项、第(五)项规定,情节严重的,责令停止生产、销售,并处违法生产、销售产品货值金额百分之三十以下的罚款;有违法所得的,并处没收违法所得。”
(三)选择处罚的对象、种类和幅度的自由裁量
我国现行质量技术监督法律、法规、规章规定,质量技术监督行政处罚主要有责令改正、罚款、没收违法产品、吊销营业执照、没收作案工具等。对某一应受质量技术监督行政处罚的违反质量技术监督管理秩序行为,到底应如何决定处罚的对象、种类呢?根据处罚法定原则,当然要依据法律、法规的规定来决定。现行质量技术监督法律规定了三种类型:第一,确定型。即对某种质量技术监督违法行为,质量技术监督法律明确规定了处罚对象、种类,应给予某种行政处罚。如《中华人民共和国产品质量法》第49条:“生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的,责令停止生产、销售,没收违法生产、销售的产品,并处违法生产、销售产品(包括已售出和未售出的产品,下同)货值等值以上三倍以下的罚款;有违法所得的,并处没收违法所得;情节严重的,吊销营业执照;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”第二,选择型。即对某一质量技术监督违法行为,质量技术监督法律规定了可以选定处罚对象、幅度。如《中华人民共和国计量法》第23条:“未取得《制造计量器具许可证》、 《修理计量器具许可证》制造或者修理计量器具的,责令停止生产、停止营业,没收违法所得,可以并处罚款。”第三,混合型。即对某一质量技术监督违法行为,质量技术监督法律规定了可以选定处罚对象,又规定了可同时选定另一种行政处罚或不处罚。如《中华人民共和国标准化法实施条例》第33条:“进口不符合强制性标准的产品的,应当封存并没收该产品,监督销毁或作必要技术处理;处以进口产品货值金额20%—50%的罚款;对有关责任者给予行政处分,并可处以5000元以下罚款。”
此外,在对罚款数额的具体规定中,有的只规定了上限,有的既规定了上限,又规定了下限。如《中华人民共和国标准化法实施条例》第36条:“产品未经认证或者认证不合格而擅自使用认证标志出厂销售的,由标准化行政主管部门责令其停止销售,处以违法所得3倍以下的罚款,并对单位负责人处以5000元以下罚款。”又如《中华人民共和国产品质量法》第39条:“生产国家明令淘汰的产品的,责令停止生产,没收违法生产的产品和违法所得,并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款,可以吊销营业执照。”从现有的质量技术监督法律规定中可以看出,罚款是所有行政处罚中用得最多、最广的一种,也是质量技术监督部门运用自由裁量权最频繁的一种。在此,关键在于把握两点:一是不要超出法定的范围和幅度;二是在法定的范围和幅度内不要畸轻畸重,显失公正。
(四)选择行为时限的自由裁量
质量技术监督法律中有些法条所规定的限期行政相对人履行某种义务,既未具体规定履行的期限,也未规定其履行的幅度。如《中华人民共和国产品质量法》第17条:“依照本法规定进行监督抽查的产品质量不合格的,由实施监督抽查的产品质量部门责令其生产者、销售者限期改正逾期不改正的,由省级以上人民政府产品质量监督部门予以公告;公告后经复查仍不合格的,责令停业,限期整顿;整顿期满后经复查产品质量仍不合格的,吊销营业执照。监督抽查的产品有严重质量问题的,依照本法第五章的有关规定处罚。”等规定。在这种情况下,质量技术监督部门就必须根据客观情势运用自由裁量权对履行的期限作出明确、具体的规定,规定的期限必须切实可行而又能体现严格执法,过短或过长都是不适当的。
三、行政程序在质量技术监督行政处罚自由裁量权运行中的价值意义
(一)行政程序及其功能
所谓程序,就是行为从起始到终结的长短不等的过程。构成这一程序过程的不外是行为的步骤和行为的方式,以及实现这些步骤和方式的时间和顺序。
行政程序,就是由行政机关作出行政行为的步骤、方式和时间、顺序构成的行为过程。步骤,就是实现某一程序的若干必经阶段;方式,是实施行为的方法和形式,两者构成程序的空间表现形式。整个行为过程就是由一个接一个的步骤和方式连接而成的,完成这一程序过程需要用一定的时间。为提高效率,就需要有时限;完成这一程序步骤,还须遵循先后次序,这就是顺序。时限和顺序构成程序的时间表现形式。
程序权利与义务和实体权利与义务相对应。在行政法律关系中,以行政机关为一方,以相对一方为另一方,都有实体权利和义务,也有程序权利和义务。行政行为是由实体权利义务和程序权利义务所组成的,职权、职责就是行政机关的实体权利义务。为了行使职权,履行职责,应该采取哪些步骤和方式,先后顺序以及在多长时限内完成,就是程序,如果这些程序是法定的,那就是行政机关的程序义务。例如,《行政处罚法》规定,行政机关在作出行政处罚决定前必须听取相对方的陈述和申辩,重大处罚还要听证。这就是行政机关的程序义务,也就是公民、法人或其他组织的程序权利。
行政机关的程序权力,也就是公民、法人或其他组织的程序义务,一般表现在公民 、法人或其他组织向行政机关提出某项申请,或行政机关要求公民、法人或其他组织履行某项义务时所设置的程序要求,公民如不履行这些程序义务,就可能得不到申请的许可,或将受到某种处罚。例如,规定公民的某项申请必须经哪些机关批准,那么,就一个机关也不能少,且必须按顺序盖章。规定必须多少天或几月几日前送上申请书,期限一过,行政机关就不再接受。要求公民在几月几日前必须纳税,期限一过,就将给予处罚。
行政机关的程序义务在很多情况下将会影响相对一方的实体权益,但也有相当一些行政程序,并不涉及相对一方的实体利益,在这种情况下,并不意味着就没有权利义务的问题。其一,行政机关不履行行政义务,即程序违法,是行政机关违反法律的问题,就“违法”这一点而言,是实体违法还是程序违法,并无差别;行政机关违法而不纠正,其危害远较公民违法要严重得多。其二,程序问题的背后隐藏着实体问题。例如,在检查公民身份证时,公安人员必须首先出示自己的证件,这是表示身份程序。是否表明身份,在很多情况下并不影响相对一方的合法权益。但立法者设置这一程序的目的,是为了体现执法工作的严肃性,防止假冒,避免社会秩序混乱,损害国家利益。可以说,在很多情况下,程序的背后都体现着国家的、社会的某种更高层次的利益。其三,更为重要的是,程序本身自有其内在的价值。例如,在作出对公民权利的不利影响的决定前,必须听取意见,体现了社会主义的民主参与、尊重公民个人的尊严;禁止任何形式的暴力获取证据,体现了社会主义的人道精神和对公民个人尊严的尊重;重大决策前听取专家和利害关系人的意见,体现了程序理性;规定了多少时限内对公民作出答复,体现了行政效率的要求,等等。因此,不存在空头的无意义的程序。所有的程序不仅或多或少与相对一方的合法权益有关,也与国家、社会利益相关连。一切违反法定程序的行为都将给社会或个人带来危害。因此,程序权利义务就有了独立的意义和价值。
如果把行政权比做人类社会政治经济生活中疾驰的火车,飞奔的骏马,那么,行政程序就是火车的铁轨,骏马的辔头。它通过对行政权行使的一系列程序设计,使行政权的行使过程有规可循,有法可依,从而避免行政权出轨、失控而造成的对公民权利和行政权本身理应追求的社会公共利益的双重损害。
如果仅仅把行政程序看作是对行政权的消极约束,这只能是一种过时的、片面的观点。实际上,整齐划一、简洁明确的行政程序,能够最大限度地避免行政权行使中杂乱无章、各自为政的无序状态,从而在依法行政的前提下为提高行政效率提供了可能。
不仅如此,行政程序还是公民参与的渠道,是沟通政府与人民联系的桥梁。传统的依法行政,公民在行政过程中成为行政权作用的单纯客体,其权利受到侵害时只能依靠行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法等提供事后救济;而包含告知、听证等核心内容的行政程序,则给公民在行政过程中与行政权争辩、对话的机会,这不仅为公民权利提供了更切实的保护,而且使行政权的行使渗入公民意志成为可能。此外,当今社会事务的纷繁复杂,客观上要求政府与人民之间更加密切合作、良性互动;行政程序正是为这种合作提供了一条纽带,为这种互动准备了一个平台,通过公民的有序参与,行政事务由政府单方面的责任变成了政府和人民共同的事业,社会将由此变得更加和谐,政府和人民的关系将更加密切。
行政程序需要靠法律的形式,将行政程序变为行政程序法律,才能使行政程序对行政行为有约束力。只有同当事人权益和行政效率有关的重大行政程序,才由法律规定,其目的是强行要求行政机关及其工作人员遵循一定行政程序,以保证行政工作的科学性和民主性。因此,行政程序上升为法的意义在于:行政程序法律是国家制定并认可的,并由国家强制力保证其实施的程序规则,一旦违反了程序规则,即属违法行为,要依法承担一定的法律责任。而没有上升为法律的一般程序,即使违反了,也不承担法律上的责任。人们经常讲的行政程序大多是从法律意义上讲的,即指法定行政程序。所以,制定行政程序法,完善行政程序法制建设,让行政程序充分发挥自己的价值,是依法治国的时代要求,是建设社会主义政治文明的现实需要。
(二)行政程序在控制行政处罚自由裁量权中的价值